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清朝嘉道年間的河工捐納

[稿件來源]:中國水利網 [作者]:李瑞琦 潘威 [發布時間]:2020-11-23


  黃河治理是中國自古以來的重要政府事務,清代河務最大的特點是商品化運作,河務與白銀直接挂鈎,治河成敗取決于國家財政力量。

  清代財政秉行原額主義,以“量入制出”爲原則,對堵築黃河等臨時性開支往往措手不及。尤其嘉道以降,清朝國家財政漸趨緊張,捐納遂成爲河務用銀的重要來源。

  捐納又名捐赀,是官府通過授予民衆虛銜或實官铨選資格等權利以換取民衆一定數額銀錢的行爲,其主要目的是籌集錢糧應對急需。捐納按其目的可分爲軍需、河工、赈災、營田四種類型,其中河工捐納專爲應對黃河治理而開設。

  清朝開國伊始,國家財政體制尚不完善,財力無法支撐大規模支出,且當時仍處于戰爭狀態,捐納首先被用于軍事領域。順治六年(1649年),因兵饷不敷使用,即開捐納監生一項。大規模捐納始于康熙十二年(1673年),隨著黃河治理規模的擴大,康熙時期就已經出現了用捐納彌補河工用銀不足的提議。康熙十五年(1676年),靳輔受命治理黃河,其治河範圍擴展到河南境內,較明代潘季馴“黃淮大工”規模更爲龐大。爲籌措巨額開支,靳輔曾提出“開捐納事例以助河帑,願捐銀者照例款上納,願築堤者自行認地修築”。這是清代文獻中首次開辦專門河工捐納的提議,但並未得到落實。康熙三十三年(1694年),于成龍上疏再次請求開辦河工捐納,被康熙皇帝斥責。河工捐納在順康年間並不普遍,且沒有形成定制。

  康熙六十年(1721年)仿“陝西赈饑例”進行了一次“河工捐補事例”,成爲清代首次開辦的河工捐納。專門的河工捐納制度定型于乾隆前期,河工捐至此成爲一種專門的捐納種類。乾隆一朝有3次專門的河工捐納,分別爲乾隆十一年(1746年)“新江赈例”、乾隆二十二年(1757年)“河工事例”和乾隆二十六年(1761年)“豫工事例”。乾隆前期,河工捐銀數、核銷方式等基本框架已經被固定,其運作方式成爲嘉慶、道光兩朝河工開捐的範式。嘉慶時期河工捐的銀數及項目多依照此時的捐納章程,在其基礎上予以刪增項目和增收減收銀數的調整。如嘉慶時期的“工赈事例”等河工捐納均按照乾隆時期的“川運事例”章程辦理。乾隆年間舉辦的“川運事例”雖不是專門爲河工開捐,但其章程成爲嘉道年間“土方事例”“武陟事例”“豫東事例”等河工捐納銀規模、核銷方式的“慣例”。

  清朝財政支出共計15大類,其中河工支出是重要的組成部分,常例支出每年即可占到12%之多,遇到大工和另案的年份,甚至會達到30%。康乾兩朝,國庫相對充盈時尚不時需要依靠捐納解決河務支出;嘉道時期,國家財力非常緊張,修治黃河對國家財政的壓力也迅速顯現。在定額河工銀制度運作不力的情況下,捐納自然成爲嘉道兩朝籌措河工用銀的重要手段。

  嘉道時期河工捐納的重要性十分突出。乾隆執政的60年中,開辦7次捐納,年份合計15年,其中河工捐納僅有3次。嘉道兩朝合計55年,舉辦13次捐納,開捐年份達到26年,有10次專門爲河工而開設。嘉慶皇帝即位之初就強調:“現在軍需、河工各項動用,均出常年經費之外,國家度支有常,實不能不預爲籌備。斯時既別無善策,姑照所請,暫開豫東事例,此朕萬不得已之舉,非以捐納爲必可行也。”與之相仿,道光皇帝即位之初曾下旨禁止捐納,但財力支绌使得道光帝無奈采用開捐。

  河務官員作爲一種技術型官僚,不僅要具備一般官僚的行政素養,更要掌握專業治河知識。在清代,河務官員獲得專門河務知識和技術的主要途徑爲“河道曆練”,但頻開河工捐納導致大量缺乏治河才能和經驗的人員進入河務管理體系,已經嚴重影響到河工官員隊伍的出身。嘉道時期,除了南河總督、東河總督,中下層河務官員幾乎全爲捐納出身。

  可以說,“捐官”增多也是河務部門在嘉道時期運轉低效、缺乏創新的原因之一。順康雍乾時期,河務領域能臣輩出,在河工技術、財務制度、管理方式等方面多有成就。而嘉慶之後,雖然清廷日益重視河工,且屢興大型工程,但並沒有湧現出治河能臣,擅河工者鳳毛麟角。嘉道時期的黃河治理缺乏長遠規劃,治河技術也從“疏堵並重”轉爲重用磚工、抛碎石等“防堵之法”。這類技術雖然保證了黃河下遊在嘉道時期沒有出現全河改道,但從長遠來看,這一做法加速了下遊淤高,導致黃河在道光後期無法可治,只能改走新道。

  来源:中国水利报 2020年11月19日 作者:李瑞琦 潘威

責任編輯:雷蕾